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杭州扩容背后的县域经济博弈

http://www.aweb.com.cn2015年01月14日 10:08 农博网

     2014年全国百强县排行榜第22位的浙江富阳市即将“消失”。

    2014年12月26日的《杭州日报》在头版刊登消息,国务院最近批复同意浙江省调整杭州市部分行政区划。具体调整为:“同意撤销县级富阳市,设立杭州市富阳区,以原富阳市的行政区域为富阳区的行政区域。”

    富阳位于杭州西南部,是杭州下辖的一个县级市,其置县于公元前221年,古称富春,至今已有2200多年历史,现有户籍人口65.9万人。2013年,富阳实现地区生产总值571.4亿元。

    经过此次调整,杭州市的行政区划将由8个城区外加2县、3县级市模式,转变为下辖9个城区加2县、2县级市的全新格局。在“吞下”富阳后,杭州市区的面积将达到4899平方公里。

    “行政区划是国家政权结构安排的重要内容。杭州此次区划调整,进一步做大城区人口和经济总量、扩张主城区,有利于增强杭州在浙江和长三角的区域中心城市的吸附力和辐射力。”浙江大学区域与城市经济研究中心主任陈建军在接受时代周报记者采访时称。

    杭州一体化提速

    此番在杭州上演的撤市并区,并非历史首次。此前的2001年3月,杭州实施了萧山、余杭撤市设区,两市变区后,财政体制、管理权限一直不变,各项政策也维持现状。

    以萧山为例,在2001年撤市变区前,萧山在全国百强县中常年排名前三。撤市设区后,萧山一直担心财政支配权会被杭州市拿走,影响萧山本地居民的福利和公共服务的改善,因此依旧保持着独立的财政支配权。

    一方面是萧山、余杭不肯把财政权拱手让出,产业结构游离于杭州主城区;另一方面,则是杭州不肯给萧山、余杭优惠政策,杭州市区涉及教育、社保、户籍准入等政策时,往往都会后缀一个“括弧”—“不包括萧山、余杭”,这个括弧也一直成为两区的一个疙瘩。

    “萧山、余杭撤市设区后,区域产业发展格局和杭州主城区处于二元状态,由此导致杭州市区在推进二、三产业融合、产城融合中出现违和感。”陈建军说。

    由于同城化进度缓慢,杭州建造的交通设施如跨江大桥、地铁等,其主城区范围由市政府出资,萧山、余杭地界的,则由当地出资。

    也正是意识到这种违和感,2014年10月,浙江省委常委会专题研究杭州工作时,明确要求杭州统一思想、加大力度,使萧山、余杭真正融入主城区。

    按照国务院《长江三角洲地区区域规划》,杭州要成为高技术产业基地和国际重要的旅游休闲中心、全国文化创意中心、电子商务中心、区域性金融服务中心。

    随着富阳撤市设区行政区划调整的实施,杭州市对萧山、余杭两区的调整也加快。1月5日,杭州市政府对外公布了酝酿历时一年的《关于进一步加快萧山区余杭区与主城区一体化发展的若干意见》(下称“《意见》”)。

    《意见》明确,从2015年开始,萧山区、余杭区与杭州主城区将在户籍、就业和社保、社会救助、教育、公共卫生、市民卡服务、公积金制度、公交、产业政策9方面实现公共服务一体化。这是自2001年“撤县建区”以来,萧山、余杭真正迈入融入杭州之路。

    “如果说把富阳并入杭州主城区是在做增量,那么实现萧山、余杭与主城区的一体化则是在盘活存量,目的都是希望把杭州培育成辐射能力强的大城市。”陈建军说。

    冲刺“超大城市”

    从过去十多年的经验来看,长三角尽管在全国的区域一体化进程中走在前列,但仍难以突破由行政区划和利益分配造成的行政壁垒,这也是大城市不断出现以相互抗衡的重要原因。

    改革开放以来,长三角城市县级以上的行政区划调整变更主要包括实行撤县设市、市辖区调整、行政级别升格等,每次调整不仅意味着土地的扩张、城市空间的拓展,还意味着对更多、更大发展机会的占有。

    “中心城市做大以带动区域经济增长极,这一现象近年来在全国多地都有所尝试。”陈建军说,“在现行考核体制下,地方政府都倾向于做大做强城市,谋求本行政单元内利益的最大化,防止被矮化或边缘化,这也是导致城市不断扩大的基本因素。”

    2011年,安徽省将原巢湖市拆分,大部分并入合肥市,后者借此成为皖北经济带的有力支持,同时达到抗衡南京经济圈的功能。

    2013年,江苏省将吴江市撤县,以“吴江区”的身份整体并入苏州市中心城区。兼并吴江之后,苏州城区面积由原来的1718平方公里,一跃扩大至2910平方公里,成了真正意义上的大苏州—几乎达到苏南另两大经济强市无锡和常州的城区面积之和。

    苏州之后,南京市亦在2013年2月调整了行政区划,撤销溧水县和高淳县,设立溧水区和高淳区,南京由此精简为11区,意味着整个苏南区域结束“县域时代”。

    杭州的撤县(市)改区计划正是在苏州和南京之后提速的。如今,新一轮的区划调整仍在加速跑。

    2014年11月国务院印发的《关于调整城市规模划分标准的通知》明确提出,新的城市规模划分标准以城区常住人口为统计口径,将城市划分为五类七档,其中城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市,城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。

    按照2013年的城市人口数据,目前杭州市常住人口为884.4万人,其中城镇人口已达到653.99万人。若以此规模衡量的话,杭州算是国内的特大城市,但与超大城市尚有350万左右的差距。若欲成为超大城市,杭州仍需继续做大城市规模。

    值得一提的是,近几年杭州正在打造“杭州都市经济圈”概念,意图将与杭州地界相邻的隶属湖州市的德清县和安吉县、隶属嘉兴市的海宁市和桐乡市以及隶属绍兴市的诸暨市5县市经济接轨,进一步做强杭州核心城市的辐射力。

    “哪怕杭州有心,但将隶属于湖州、嘉兴、绍兴的这些县市融入到大杭州框架内,难度也很大。”陈建军分析,“中国城市经济有着突出的行政区经济的特征,城市发展是集聚和扩散的过程,只有集聚到一定程度才会有扩张力,才有兼并吸收周边县市的能力。”

    江浙县域经济竞跑

    在长三角,上海无疑是区域经济的龙头,江苏和浙江则是两翼。随着沪宁、沪杭高铁陆续通车,龙头上海向外辐射和资源汇聚的双向力量更加强势。在未来区域竞争中,主要体现为苏锡常城市群和杭州湾城市群之间的竞争。

    如果说杭州市近年来的压力是来自苏锡常城市群的做大,那么浙江省的压力则是近年来经济增速放缓,和江苏的差距越拉越大。两省发展模式的争论在2014年亦成为学界和民间热议的话题。

    浙江以县域经济闻名,2013年该省GDP超过3.75万亿元,这其中县域经济占2/3,百强县数量也多年冠居全国。

    由于发达的县域经济,浙江采用了独特的发展模式—“省管县”。按照这一行政体制改革思路,“省管县”后,建立“省-地级市”和“省-县级市”的运行模式,地级市和县级市之间逐渐由传统意义上的上下级关系转变为分治和分置,强县(市)的财政如富阳即由省里直管。

    浙江省社科院一位不愿具名的人士告诉时代周报记者,在财政“省管县”模式下,省级政府将收入考核、转移支付、财政结算、工作部署等直接下到县级政府,地级市预算内财政收入与辖区内的县没有对应的结算关系,市县之间只在预算外收入上有结算关系。

    “地级市有行政管辖之名,少有管辖之权和管辖之利,造成目前‘县强市弱’的格局,像义乌和金华的关系就是很好的例子。”该人士称。

    江苏省则是“市管县”模式的代表。近几年来江苏的苏州、南京、南通、扬州等省辖市都大范围进行了区划调整,通过“撤县变区”、扩大市区区划管理范围等,积极应对浙江的“省管县”模式。

    “撤县设区”无疑是市县权力再分配,阻力由此而来。对于并入地级市的县级区而言,在按规定向省里上缴一定比例的财政收入之外,还要再向市级财政上缴一定比例的财政收入。

    陈建军说,浙江省正在反思县域经济为主导的发展模式,但争议仍然存在。在市县层面,涉及财权、事权再分配的利益博弈。而在省级层面,浙江“省管县”模式的经验已在全国推广,要主动革掉自身优势,决策者需要更大的智慧和勇气。

    (文章来源:时代周报)

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