浙江有全国近1/3百强县 新农村有经验有难题

• 2007年08月03日13:20 新华网浙江频道

　　浙江省第十二次党代会强调，解决好"三农"问题是全省工作的重中之重，并提出了今后五年扎实推进社会主义新农村建设的指导思想、奋斗目标和主要任务。笔者根据省党代会的精神，对浙江新农村建设的经验和问题作些分析，以期为各地推进新农村建设提供借鉴和参考。

　　一、新农村建设中的既有经验

　　党政主导与市场运作结合。在新农村建设中，浙江地方党委和政府明确把自己定位于组织协调、规划引导和政策支持等方面。各级党委和政府根据本地的自然条件、资源禀赋、经济发展水平，统筹规划，因地制宜，分类指导，努力为当地新农村建设提供良好的制度环境和政策环境。但政府的主导作用不能违背市场经济原则。由市场来激活农村各种生产要素与实现资源最优配置，不仅可以形成其与政府功能互补的格局，又能发挥市场主体的积极性。浙江一些地方比较成功的做法是：对于符合产业规划的私人产品项目，完全由企业和农民按照市场化方式运作；对于社会效益大而经济效益小或者没有直接经济效益的建设项目，对承担项目单位实行财政补贴；对于具有社会效益并有潜在经济效益的项目，前期由政府、村集体、村民和社会投资，后期再把潜在的经济效益转化为现实的经济效益，用之补偿前期投资。政府主导与市场运作相结合，可以取得良好的资源配置效果。

　　激发农民与社会各方参与。农民是新农村建设主体，也是新农村受益主体，农民参与新农村建设的积极性在很大程度上决定了新农村建设的效果和目标实现。浙江新农村建设的经验之一，就是坚持农民自愿为原则，新农村建设的目标、举措都尊重农民的意愿，新农村建设的内容也反映农民的要求，并通过宣传、教育、培训等多种形式提高农民的主体意识和整体素质，从而激发农民对新农村建设的积极性，提升农民新农村建设的能力和水平。但仅仅依靠农民自身是很难完成新农村建设任务的，因此，各地在新农村建设中普遍鼓励党政机关、人民团体和社会各界广泛帮扶支援，充分调动各方面的支农积极性。工商企业在新农村建设中的作用，不仅是增加对农村投入，而且有助于工农关系和城乡关系转型，推进城乡融合。高等院校和科研单位与地方合作建设新农村，有利于推进农村科技创新和人才培养。当地部队驻军与地方携手共建新农村，既能推进新农村建设，又能密切当地军政军民关系。

　　以工业化推进新农村建设。新农村建设的核心是生产发展，而生产发展需要依靠农村生产力的提高，工业化则是推动农村生产力发展的动力。浙江在推进农村生产力发展中的一条重要经验是充分发挥工业化生产方式对农业的改造，大力推进农业产业化，努力运用现代科学技术发展生态农业，提高农业综合经济效益，推进农业增长方式由粗放数量增长型向数量与质量兼顾并以质量为主的集约增长方式转变。浙江以工业化推动新农村建设中还成功地发挥了产业集群的作用。大量农民集聚于某一地理区位内，共同生产经营某一个或某一类产品，大家分工协作，有实力的兴办企业，实力较小的从事家庭作坊式生产。产业集群的发展既推进了农业产业化，也推动了农村人口的职业转移和空间转移，解决了大量农村剩余劳动力的出路。由此还增加了常年固定在土地上的农民的人均土地拥有量，为农业集约化、规模化创造了条件。

　　以城镇带动乡村经济发展。县域经济是城乡经济的结合部，县城和中小镇是以城带乡的主要载体，县域经济的发展水平决定新农村的建设水平。浙江新农村建设之所以走在前列，一个重要的原因是始终坚持统筹城乡发展，做好工业强县的文章，壮大县域经济实力，夯实"工业反哺农业、县城支持农村"的基础。浙江县域经济的强大，不仅表现在拥有占全国近1/3的百强县，更重要的是县级党委和政府具有较大的经济、行政管理权限。例如，浙江长期坚持"省管县"的财政管理体制，有效地避免了"市管县"财政管理体制下偏重于发展地级市的倾向，加大了县级政府支援新农村建设的实力。随着县域经济的发展壮大，县城与中心镇的规模也不断扩大，对周边乡村经济发展形成了越来越强的辐射作用。以县城和中心镇为依托，不仅增强了二、三产业对农业的带动作用，推进了一、二、三产业融合发展，也发挥了城镇经济对新农村建设的推动作用。

　　以体制机制创新改善二元结构。近年来，浙江通过深化农村综合改革，逐渐形成了统筹城乡发展的新机制，城乡二元结构有了比较明显的改善。首先，通过改革户籍管理制度和统筹城乡就业制度，在相当程度上消除了妨碍生产要素向城市积聚的弊端，促使城乡劳动者、资金、物资能够按照市场经济规律调配组合；其次，逐步建立和完善公共财政体制，取消了农业税，增加了财政支农资金，强化了乡镇和村级组织运转的资金保障机制，努力为新农村建设提供财力支持；其三，改革和完善农村社会保障体系、公共卫生服务体系、农村合作医疗制度以及统筹城乡文化体系，加大城乡基础设施建设，使城乡二元经济社会结构得到了较大的改善。

　　二、三大难题的深层思考

　　土地产权制度问题。我国农村土地所有权属于集体，使用权则归农户。但目前在农村土地的集约使用、非农开发或土地流转中，农民的土地权益很难得到保证。为了保障农民承包期内的土地权益，需要加快农村土地制度创新，明确承包期内农民对土地具有经济上的所有权，包括土地使用权、转包权、入股权、转让权、抵押权，以及承包期内土地资产的收益权，并将这些权力以法律的形式固定下来。农民的土地产权予以明确界定并有法律保护，才能促使农村土地的流转和集约经营，也才能保证被征地农民的就业与生活保障。同时要建立严格的土地保护制度，严格控制农业用地转为非农业用地，防止耕地总量降低到最低警戒线以下，确保农业的基础地位。

　　集体经济巩固问题。集体经济是建设新农村的基础，也是新农村建设资金投入形成长效机制的重要支柱。但在乡镇企业改制和税费改革后，村级集体经济收入来源减少，不少村级集体经济的转移支付入不敷出，有的甚至负债累累。巩固和发展集体经济是新农村建设中亟需解决的难题。从湖州和孚镇荻港村、宁波奉化滕头村等村级集体经济的发展经验看，农村股份合作经济是巩固发展村级集体经济的一条重要途径。因此，在完善农村双层承包经营责任制的基础上，要积极推进农村集体经济的股份合作制改革，使新型股份合作经济成为新农村建设和农民致富增收的新的亮点。政府有关部门要在资金、用地、信贷、税收、信息等方面加强对村级集体经济发展的扶持，同时引导村级集体经济对集体的资源性资产（如土地等）、实物性资产（如村办集体企业资产等）和货币性资产的有效管理，促进集体经济持续、快速和健康发展。

　　公共产品供给问题。新农村建设是一项系统、完整、复杂的长期工程，既需要农民自身的努力和社会各方的共同参与，更需要农村公共产品的有效供给。农村公共产品的外部性、受益的局限性和运行的高成本性，决定了提供农村公共产品的主体只能是政府。但由于长期以来重城市、轻农村及实行城乡差别的政策，农村公共产品普遍供给不足。现行分税财政体制所造成的"财权上移，事权下放"，也使基层政府缺乏充足的支农财源。为此，必须进一步完善现行公共财政体制，明确中央、省、市、县、乡镇五级政府在提供农村公共产品方面的责任。公共财政覆盖面要随着财政收入的增长不断扩大，并要逐步建立与市场经济体制下政府职能、公共财政职能相适应的财政支持"三农"的政策体系。这一体系应包括稳定增长的财政投入政策、促进粮食稳定生产和现代农业建设的财政支持政策、加强农业和农村基础设施建设的财政支持政策、发展农村社会事业和扩大农村公共服务的财政支持政策、促进农民增收与抗灾救灾的财政支持政策、推进农村生态建设的财政支持政策及财政扶贫政策等等。农村公共产品供给需要规范化、法律化，避免发生公共产品供给因领导人改变而改变的状况，从根本上杜绝"政绩工程"、"形象工程"，确确实实地将农民所需的公共产品落到实处。

　　（陈时兴作者为浙江省委党校经济学部副主任、教授、博士）