攻坚阶段的区域协调发展任务，其难度不仅在认识判断、观念转变和政策贯彻等领域，更在于如何通过体制创新走出一条适合中国当前发展阶段特点的新道路

　　文/《瞭望》新闻周刊记者

　　《瞭望》新闻周刊从有关部门了解到，从“九五”到“十五”期间，我国区域发展格局出现积极变化，各地区经济发展速度的差距有所缩小。

　　1996年至2005年，东部地区生产总值年均增长11.6%，中西部地区年均增长10.3%。与1978年至1995年相比，中西部地区发展速度明显加快，东部与中西部地区发展速度的差距缩小了0.9个百分点。

　　与此同时，在科学发展观指导下，根据党的十六届五中全会精神，“十一五”规划纲要对促进区域协调发展作了全面阐述，明确了促进区域协调发展的内涵，总体目标、发展思路和重点任务更加清晰，政策体系和具体措施更趋完善，我国的区域协调发展步入了一个新阶段。

　　但不能不看到，由于我国区域发展不平衡是一个长期存在的现象，区域协调发展的体制机制尚不健全，促进区域协调发展依然面临着一些突出矛盾和问题。来自国务院发展研究中心和中科院的有关专家告诉《瞭望》新闻周刊，事实上这个阶段、特别是未来10年是一个任务艰巨繁重的攻坚时期。

　　区域发展差距过大

　　有关专家指出，这主要表现在以下几个方面：

　　区域经济发展水平的差距过大，且呈继续扩大态势。近年来情势转好更多体现在差距加速扩大的势头有所减缓，而从一个较长时间看，我国区域经济发展水平的差距仍然过大，而且呈继续扩大态势。

　　比如，按可比价格计算，1979年至2005年东部10省市生产总值年均增速为11.9%，中部6省为10.1%，西部12省（区、市）为9.9%，东北3省为8.8%；2005年，东、中、西和东北四大区域GDP占我国GDP比重分别由1978年43.3%、21.7%、20.9%和14.1%变为55.6%、18.8%、16.9%和8.7%；区域人均GDP差距也不断扩大。1978年东部地区GDP是西部的1.8倍、中部的1.7倍，2005年分别扩大到2.6倍和2.2倍。

　　我国正处于工业化、城市化加速推进时期，从国际经验看，这个时期往往也是区域差距趋于扩大的时期。今后一个时期我国区域经济发展水平的差距仍将呈扩大趋势。

　　区域居民收入水平的差距小于经济发展水平的差距，但也呈扩大态势。1978年，东部地区城镇居民人均可支配收入是西部的1.1倍，中部的1.2倍，到2005年，均扩大到1.5倍。同一时期，东部农村居民人均纯收入与西部、中部的差距，由均为1.2倍分别扩大到1.9倍和1.5倍。区域农村居民收入水平差距扩大的幅度明显大于城镇，表明区域农民收入差距是区域差距的主要方面。

　　区域基本公共服务水平的差距依然显著，特别是中西部地区农村公共服务还比较落后。据统计，中西部1800多个县的农村初中学生宿舍、食堂和卫生厕所的实有面积分别只达到国家标准的35%、15%和48%，西部地区初中生预算内公用经费仅为东部地区的40%；中西部乡镇卫生院的危房率高达33%，西部地区农村参加社会养老保险人数覆盖率不到5%，仅为东部地区的1/10，不到全国平均水平的20%。

　　区域差距不仅与主要发达国家相比明显偏大，而且也超过一些区域差距问题比较突出的发展中国家。比如，用地区人均GDP最高与最低的比值来衡量，美国2005年为2.41倍，日本2003年为2.62倍，印度1997年为3.8倍，巴西1997年为7.57倍，而我国2005年GDP最高的上海是最低的贵州的10.19倍，即使除去京津沪3个直辖市，最高的浙江仍为最低的贵州的5.48倍。如果用基尼系数度量区域差距，2004年我国以各省区市人均地区生产总值计算的基尼系数为0.35，比区域差距较大的土耳其的0.32和墨西哥的0.27还高。

　　落后地区发展面临诸多困难

　　中西部欠发达地区经济基础薄弱，自我发展能力不强。我国欠发达地区大都处于内陆边远地带，自然条件恶劣，交通不便，经济社会与资源环境问题相互交织，区域的不同类型在同一空间上相互重叠，制约这些地区发展的矛盾和问题在短期内难以根本消除。近年来，虽然西部地区经济增长速度加快，但主要是依赖投资拉动特别是中央政府投入，产业优势尚未形成，经济增长尚未进入自主增长的良性轨道；虽然一些能源资源富集省份经济状况有所改善，但在很大程度上是受到能源原材料价格上涨的拉动，产业竞争力尚未得到实质性改善。总体而言，中西部特别是一些生态环境脆弱的地区，经济社会发展面临的困难更多。

　　资源枯竭型城市就业压力大，居民生活比较困难。近年来，随着我国2/3的矿山进入中老年期，1/4的资源型城市面临资源枯竭。由于经济严重依赖资源开采和加工，接续替代产业发展滞后，伴随着资源型产业萎缩和经济增速下滑，职工下岗失业问题十分突出。根据中国矿业联合会调查统计，全国面临资源枯竭威胁的矿山有400多座，直接涉及到300多万矿工就业。根据国家人口计生委调研组的抽样调查，2005年辽宁省抚顺、本溪、阜新的失业率分别为31.1%、21.3%和24.7%，其中“零就业”家庭分别占城市失业家庭的35.3%、37.0%和25.6%，人均月收入低于当地175元低保线的家庭分别为28.9%、21.3%和47.4%，3市的绝对贫困发生率平均为7.3%。由于贫困发生率高和贫困人口集聚，社会矛盾突出，群体性上访事件不断出现。

　　一些特殊类型地区贫困问题突出，基本公共服务供给严重不足。我国592个国家扶贫开发重点县主要分布在中西部地区，农民人均纯收入仅为全国平均水平的一半左右，经过多年的扶贫开发，容易脱贫的地区基本脱贫，继续扶贫攻坚的难度越来越大。由于自然和历史的原因，我国民族地区和边疆地区生产方式落后，社会发育程度低，解决温饱的难度大，脱贫任务十分艰巨。比如四川的甘孜、阿坝和凉山州贫困发生率达40%左右，41个沿边境的国家扶贫工作重点县的贫困发生率也达40%左右。这种状况，不仅直接影响到社会公平，还可能形成贫困的代际传递。

　　生态环境恶化，经济发展与资源环境矛盾突出。我国落后地区往住也是生态环境脆弱地区。比如，青藏高原、云贵高原、黄土高原、内蒙古高原的部分地区，由于气候变化原因及人为的过度开发，造成生态环境恶化，增加了这类地区发展的难度。这类地区发展必须充分考虑资源环境的承载能力，更加关注缩小公共服务和居民生活水平差距，更加强调经济社会与人口资源环境协调发展。

　　区域无序开发问题突出

　　区域无序开发突出表现为不顾资源环境条件，竞相发展价高利大的加工业特别是重化工业，甚至在水资源严重匮乏地区发展高耗水产业，在能源短缺地区发展高耗能产业，在环境容量已经不足的地区继续发展高污染产业。

　　华北地区人均占有水资源量仅为全国平均水平的1/4，但近年来仍有一些地区大规模建设高耗水的钢铁、氧化铝、水泥、铁合金等重工业项目；东南沿海地区能源供应十分紧张，但仍有一些地区在招商引资中不惜代价引入高耗能项目，加剧了能源紧缺；生态环境脆弱地区的共同特点是生态环境一旦被破坏就很难修复，但仍有一些地区过度开采资源，大上工业项目，导致生态环境继续恶化。

　　区域无序开发还表现为低水平重复建设和无序竞争。在汽车、石化、有色金属、建材等领域也不同程度地存在着重复建设问题。以钢铁工业为例，2006年，我国钢铁产量已经达到4.5亿吨，超过世界前15位钢铁生产国产量总和，但布局分散，产业集中度很低。

　　此外，在招商引资和外贸出口上的区域无序竞争也愈演愈烈。一些地方政府动用行政手段，层层压指标，竞相出台优惠政策，甚至不惜用“零地价”、“电价补贴”等各种扭曲市场的行为，扩大引资规模；在外贸出口上竞相压价，不仅导致地区间过度或恶性竞争，还加剧了地方保护和市场封锁。

　　需要引起注意的是，近年来，地方保护的形式发生了新的变化，保护方式越来越隐蔽。比如，通过制定技术、质量、环保和安全标准，限制外地产品进入本地市场；工商、质检、卫生检疫等部门在行政执法时，对本地企业网开一面，对外地企业百般刁难，以达到保护本地企业和产品、限制外地企业和产品的目的。

　　区域无序开发还表现为区域比较优势难以发挥，资源配置效率不高。比如，东南沿海一些发达地区是我国经济技术基础最好、科技人才资源最密集的地区，但多年来产业发展向高附加值、高盈利率的生产制造环节转型还不够快，还有不少企业靠贴牌生产赚取少量加工费，经济效益不高。许多重要领域缺乏核心技术和自主研发能力，缺少自主品牌，有相当部分的设计和制造技术依靠引进和模仿。

　　有关专家告诉记者，“我国区域发展中的诸多问题，固然有自然、历史等因素的影响，但根本原因在于体制机制问题。”一是市场机制不健全，劳动力流动的限制、资金市场壁垒、资源配置市场化不足等问题严重；二是财税体制仍需完善，不能满足和适应缩小基本公共服务差距的要求，生产型的增值税客观上刺激了地方不顾资源环境条件，盲目发展增收效应大的重化工业；三是资源和生态补偿机制尚未形成；四是加强区域管理和实施区域规划缺乏必要的法律保障；五是区域管理体制不健全，政出多门，缺乏统一协调的管理机制和稳定的资金渠道。

　　准确把握四大内涵

　　“上述情况表明，促进区域协调发展将是长期而艰巨的任务，不可能一蹴而就。区域问题处理不好，就会带来一系列经济、社会和政治问题，影响我国现代化建设。因此，应当进一步增强紧迫感，把促进区域协调发展放到更加突出的位置上来。”有关专家认为，首先一个重要的前提是准确把握区域协调发展的内涵。

　　其一，地区人均GDP差距保持在适度的范围内。不能把促进区域协调发展，简单地理解为缩小地区间GDP的差距，这实际上也是做不到的。随着人口的流动和欠发达地区的经济发展。各地区人均GDP的差距是可以缩小的。现阶段我国在这方面的主要任务是，遏制地区人均GDP差距扩大的趋势，使之保持在一定的限度内。

　　其二，各地区群众能享有均等化的基本公共服务。基本公共服务主要是指义务教育、公共卫生和基本医疗、社会保障、社会救助、促进就业、减少贫困、防灾减灾、公共安全、公共文化等。提供这些服务是政府义不容辞的责任。这种服务不应用地区的不同、人群的不同而有明显的差异。

　　其三，各地区比较优势能得到合理有效的发挥。不同地区有着不同的比较优势，只有各地区的比较优势充分发挥了，才能实现全国整体利益的最大化。消除区域利益冲突，实现区域优势互补、互利互惠，是促进区域协调发展的重要内容，也是衡量区域协调发展程度的重要标志。因此，在实际工作中，应努力促进各地区特色经济的发展，提高地区竞争力，加强区域合作。

　　其四，各地区人与自然的关系处于协调和谐状态。各地区经济发展，必须充分考虑本地区的资源环境承载能力，以不破坏生态环境为前提，努力缩小地区差距的同时，做到开发有度、开发有序、开发可持续。

　　处理好三大关系

　　有关专家指出，我国又正处在工业化、城市化、市场化快速推进的过程中，给促进区域协调发展进一步增添了难度。

　　尽管工业化、城市化、市场化进程有利于推动生产要素在全国范围内配置，但这一过程又会导致生产要素向条件较好的地区集聚、集中。在工业化发展的一定阶段，集聚效应往往大于扩散效应，客观上会加剧地区发展不平衡。因此，针对这一特点，在实际工作中，要注意处理好三个基本关系。

　　首先，处理好政府和市场的关系。促进区域协调发展，应当打破地区封锁，建立全国统一市场，实现生产要素在地区间的自由流动和产业转移。但同时，仅靠市场机制的作用很难缩小区域发展差距。政府应当充分发挥政府的管理、协调、服务职能，不断加大解决区域问题的力度。

　　其次，处理好中央和地方的关系。从国际经验看，在促进区域协调发展中，中央政府承担着更多的责任。从我国的实际情况看，中央政府的职责主要是健全法制，确定战略，编制规划，制定政策，协调地区关系等。地方政府应在国家区域发展总体框架指导下，从本地实际出发，落实好区域发展战略和政策，增强本地区的发展能力，积极开展与其他地区的经济技术合作。

　　最后，处理好发达地区和欠发达地区的关系。在政策导向上，应把支持和帮助欠发达地区增强自我发展能力作为工作重点。欠发达地区不能仅仅依赖国家的支持，也要充分发挥自身的主观能动性。发达地区应主动支持欠发达地区的发展，这不仅是一种责任，而且也可以从各地区共同发展中获益。另一方面，发达地区不断发展是促进区域协调发展的重要基础，不能采取限制发达地区发展的办法来缩小地区差距。

　　体制创新是突破口

　　在分析目前的区域总体发展战略在具体落实过程中出现的实际问题时，有关专家认为：一是东、中、西和东北内部的区域差异仍然较大，区域政策的空间尺度偏大，针对性还不够强；二是一些重点生态功能区，开发和保护的关系难以处理好；三是由于对西部、东北和中部地区都有一些特殊政策，往往导致政策攀比。解决这些问题，既要加强统筹规划、细化政策，同时也要积极推进形成主体功能区。

　　“推进形成主体功能区是对区域发展总体战略的进一步细化。”有关专家介绍说，主要目的是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将全国国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发4类主体功能区，明确各自的主体功能定位，引导开发，“这有利于把国家区域发展总体战略更好地落到实处，应当把推进形成主体功能区作为未来促进区域协调发展的重要举措。”

　　与此政策创新类似，还需要进一步加快体制创新推动区域协调发展，重视并做好以下三方面的工作。

　　其一，加强区域规划的编制和实施。国外在促进区域发展中特别重视区域规划的指导和约束作用。目前，我国已编制京津冀都市圈区域规划和长江三角洲地区区域规划等。规划的编制要有利于打破行政区的界线，明确区域内各单元的功能定位，促进重大基础设施和公共资源的共建共享，依法强化区域规划的约束性，加强与其他相关规划的衔接协调。

　　其二，推进政策完善和体制创新。政策层面，一是完善财政转移支付制度；二是完善税收政策。按照形成主体功能区的要求，实行差别化的税收共享政策，建立生态补偿机制；三是加强对不发达地区的金融支持；四是完善人口流动管理政策，逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度。

　　体制层面看，一是着力推进政府行政体制改革，加快政府职能转变，缩小审批范围，下放审批权限；；二是进一步完善公共财政体系。重点是合理界定各级政府的事权，调整和规范中央和地方、地方各级政府间的收支关系，建立健全与事权相匹配的财税体制；三是推进市场体系建设，进一步打破行政性垄断和多种形式的地区封锁，健全全国统一开放市场。

　　第三，建立健全区域法律法规。法律法规是落实区域规划和区域政策的有力保障。应结合我国区域发展的实际，结合实施区域发展总体战略和推进形成主体功能区，加快立法进程。当前应抓紧制定促进区域协调发展法、区域规划法等关系区域协调发展的专门的法律法规，争取用3至5年的时间，形成促进区域协调发展的法律基本框架。